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关于国务院机构改革方案的说明

2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上国务委员兼国务院秘书长 华建敏

各位代表:

  中国共产党第十七次全国代表大会明确提出,要加快行政管理体制改革,抓紧制定行政管理体制改革总体方案。根据党中央的部署,经过认真调研,广泛听取意见,反复研究论证,形成了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案(草案)》。《意见》明确了深化改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务,具有长远的指导意义。《方案》针对当前存在的突出矛盾,提出了这次国务院机构改革的具体意见。党的十七届二中全会审议通过了上述两个文件,同意将《国务院机构改革方案》提请第十一届全国人民代表大会第一次会议审议。现在我受国务院委托,就《国务院机构改革方案》向大会作说明,请予审议。

  深化行政管理体制和机构改革,是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求,是政治体制改革的重要内容,贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。改革开放以来,我们不断推进行政管理体制和机构改革,加强政府自身建设,取得了明显成效。特别是党的十六大以后,按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设的要求,进一步深化改革,推进体制创新和管理创新。从总体上看,我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求,但面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位,对微观经济活动干预仍然过多,社会管理和公共服务有待进一步加强;政府机构设置还不尽合理,部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出;有些方面权力仍然过于集中,且缺乏有效监督和制约,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题,直接影响政府全面正确履行职能,也在一定程度上制约经济社会发展,必须通过深化改革切实加以解决。

  国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。根据党的十七大和十七届二中全会精神,深化国务院机构改革,要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,着力优化组织结构,规范机构设置,完善运行机制,为全面建设小康社会提供组织保障。深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。改革要坚持积极稳妥的方针,既充分利用当前各方面的有利条件,统筹兼顾,突出重点,在一些重要领域迈出较大步伐;又充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险,循序渐进,不毕其功于一役,有的可适当过渡,有的可在集中改革后根据情况的变化再适时调整,做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合。

  这次国务院机构改革的主要任务是,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观调控部门职能,加强能源环境管理机构,整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制,以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

  一、合理配置宏观调控部门职能,形成科学权威高效的宏观调控体系

  宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的一项重要职责。当前我国经济社会的总体形势是好的,有利于发展的因素很多,但还面临许多新情况、新问题,保持经济平稳较快增长的任务非常艰巨,宏观调控任务十分繁重。必须进一步加强和改善宏观调控,增强宏观调控的科学性、预见性、有效性,为经济社会又好又快发展创造良好环境。

  国家发展和改革委员会要进一步转变职能,集中精力抓好宏观调控,搞好国民经济综合平衡,指导推进和综合协调经济体制改革,协调解决经济运行中的重大问题,加强预测预警和信息引导,促进区域协调发展等。同时,进一步减少国家发展和改革委员会的微观管理事务和具体审批事项。一是深化投资体制改革。继续缩小投资审核范围,下放审核权限,简化审核程序,进一步确立企业的投资主体地位,更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。二是改进规划和产业政策管理。地方规划和专项规划、专项产业政策,除按规定需报国务院审批的外,由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。三是将工业行业管理有关职责划给新组建的工业和信息化部承担。

  财政部要改革完善预算和税政管理,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。

  中国人民银行要进一步健全货币政策体系,完善人民币汇率形成机制,加强与金融监管部门的统筹协调,防范和化解金融风险,维护国家金融安全。

  国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制,各司其职,相互配合,发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用,综合运用财税、货币政策,形成更加完善的宏观调控体系,提高宏观调控水平。

  二、加强能源管理机构,保障国家能源安全

  能源关系国计民生、关系经济社会可持续发展和国家安全。妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势,是我们必须长期面对的战略性问题。能源问题涉及多领域、多部门,为加强能源战略决策和统筹协调,设立高层次的议事协调机构国家能源委员会,负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时,为加强能源行业管理,组建国家能源局。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构,与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合,划入该局。国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合,统筹兼顾,国家能源局由国家发展和改革委员会管理。

  不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

  三、组建工业和信息化部,加快走新型工业化道路的步伐

  我国正处于工业化加速发展的重要阶段。走新型工业化道路,推进信息化和工业化融合,推进高新技术与传统工业改造结合,促进工业由大变强,是当前和今后一个时期的重要任务。目前,工业行业管理由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部分别负责,管理分散,不利于工业的协调发展。为加强整体规划和统筹协调,有必要对相关职责进行整合,组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责,国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责,信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责,整合划入该部。工业和信息化部的主要职责是,拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准,监测工业行业日常运行,推动重大技术装备发展和自主创新,管理通信业,指导推进信息化建设,协调维护国家信息安全等。工业和信息化部作为行业管理部门,主要是管规划、管政策、管标准,指导行业发展,不干预企业生产经营活动,确保企业的市场主体地位。同时,组建国家国防科技工业局,由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。

  不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

  四、组建交通运输部,加快形成综合运输体系

  改革开放以来,我国交通运输发展取得了重大成就,今后几年仍处于大建设、大发展时期。为优化交通运输布局,发挥整体优势和组合效率,加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系,组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责,建设部的指导城市客运职责,整合划入该部。交通运输部的主要职责是,拟订并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准,承担涉及综合运输体系的规划协调工作,促进各种运输方式相互衔接等。同时,组建国家民用航空局,由交通运输部管理。为加强邮政与交通运输统筹管理,国家邮政局改由交通运输部管理。考虑到我国铁路建设和管理的特殊性,保留铁道部。同时,要继续推进改革。

  不再保留交通部、中国民用航空总局。

  五、组建人力资源和社会保障部,完善就业和社会保障体系

  人力资源是国家竞争力的决定性因素。为更好地发挥我国人力资源优势,进一步解放和发展生产力,必须统筹机关企事业单位人员管理,整合人才市场与劳动力市场,建立统一规范的人力资源市场,促进人力资源合理流动和有效配置,统筹就业和社会保障政策,建立健全从就业到养老的服务和保障体系。为此,组建人力资源和社会保障部,将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部。人力资源和社会保障部的主要职责是,统筹拟订人力资源管理和社会保障政策,健全公共就业服务体系,完善劳动收入分配制度,组织实施劳动监察等。同时,组建国家公务员局,由人力资源和社会保障部管理。国家外国专家局由人力资源和社会保障部管理。

  不再保留人事部、劳动和社会保障部。

  六、组建环境保护部,加大环境保护力度

  环境保护是我国的基本国策,关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内,我国将面临严峻的环境压力,污染物减排任务十分艰巨,必须按照科学发展的要求,加大环境治理和生态保护的力度,加快建设资源节约型、环境友好型社会。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度,组建环境保护部。其主要职责是,拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,组织编制环境功能区划,监督管理环境污染防治,协调解决重大环境问题等。

  不再保留国家环境保护总局。

  七、组建住房和城乡建设部,加快建立住房保障体系,加强城乡建设统筹

  住房问题涉及广大人民群众的切身利益,统筹城乡建设是贯彻落实科学发展观的必然要求。为深入推进住房制度改革,加快建立住房保障体系,完善廉租住房制度,着力解决低收入家庭住房困难,进一步加强城乡建设规划统筹,促进城镇化健康发展,组建住房和城乡建设部。其主要职责是,拟订住房和城乡建设政策,统筹城乡规划管理,指导全国住宅建设和住房制度改革,监督管理建筑市场、建筑安全和房地产市场等。

  不再保留建设部。

  八、国家食品药品监督管理局改由卫生部管理,理顺食品药品监管体制

  食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全,为进一步落实食品安全综合监督责任,理顺医疗管理和药品管理的关系,强化食品药品安全监管,这次改革,明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任,同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理,并相应对食品安全监管队伍进行整合。调整食品药品管理职能,卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典,建立国家基本药物制度;国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可,监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全,监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。

  调整后,卫生部要切实履行食品安全综合监督职责;农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局,要按照职责分工,切实加强对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管。同时,各部门要密切协同,形成合力,共同做好食品安全监管工作。

  各位代表,按上述方案,新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部;不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部;除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。根据《国务院组织法》的规定,这些机构的调整以及国务院组成部门的设置,请大家审议。

  组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局,以及国务院直属特设机构、直属机构、办事机构和其他机构的调整和设置,根据《国务院组织法》的规定,将由新组成的国务院审查批准。

  这次国务院机构改革,涉及调整变动的机构15个,正部级机构减少4个。改革突出了三个重点:一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。总的看,改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发,着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题,既迈出了重要的改革步伐,又保持了国务院机构相对稳定和改革的连续性,并为今后的改革奠定了坚实基础。在推进改革的过程中,需要进一步强调以下几点:

  一要紧紧抓住转变政府职能这个核心。不论是新组建和调整较大的部门,还是机构未作调整的部门,都必须进一步转变职能。要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。

  二要着力理顺部门职责关系。抓紧制定国务院部门“三定”规定,按照权责一致的原则,合理界定和调整政府部门的职能,明确相应的责任,做到权力与责任对等;坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,明确牵头部门,分清主次责任,避免职能交叉重叠、政出多门;着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题;建立健全部门间的协调配合机制,切实提高行政效率。

  三要精简和规范议事协调机构及其办事机构。该撤销的坚决撤销,任务交给职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调;确需设立的,必须严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。

  四要抓紧进行地方政府机构改革。根据各层级政府的主要职责,合理调整和设置机构,除中央有原则要求上下对口外,地方政府可从实际出发,因地制宜,不搞“一刀切”,不设时间限制;调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系;深化乡镇机构改革,加强基层政权建设。

  五要适时推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,对主要承担行政职能的事业单位,要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,要逐步转为企业;主要从事公益服务的,要整合资源,强化公益属性,加强政府监管。同时,配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,进一步完善相关的财政政策。

  各位代表,今年是改革开放30周年,是贯彻落实党的十七大战略部署的第一年,确保机构改革顺利进行意义重大。我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜,紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,解放思想,锐意进取,不断深化改革,为夺取全面建设小康社会的新胜利而努力奋斗。